《食品安全法草案》目前正在進(jìn)行三審。 　　2007年底，在蘇丹紅事件、阜陽劣質(zhì)奶粉事件、瘦肉精事件的陰影之下，全國人大常委會次審議了《食品安全法草案》。 　　《食品安全法草案》牽涉深遠(yuǎn)，社會各界關(guān)注異常。無論是在2007年12月的次審議、還是2008年8月的第二次審查和正在進(jìn)行的第三次審議中，全國人大常委會的委員們對這部涉及到億萬人生命安全的法律議案的論辯頗為激烈。 　　這些意見涉及到食品安全體制的各個方面。包括，食品安全風(fēng)險監(jiān)測評估制度的建設(shè)，統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)的建立，食品生產(chǎn)經(jīng)營的許可制度，小作坊的生產(chǎn)經(jīng)營管理，食品檢驗(yàn)和進(jìn)出口，乃至法律名稱及與相關(guān)法律的銜接等，其中，食品安全的監(jiān)督管理模式如何安排，則是大家關(guān)注的核心。 　　顯然，我國現(xiàn)有的食品安全體制存在嚴(yán)重的問題，許多委員在審議中表示，老百姓對食品已經(jīng)缺乏安全感。在一審分組討論中，來自中國科學(xué)院的方新委員就曾經(jīng)拿出一組數(shù)據(jù)說，2007年9月份，科技部對北京市幾千名公眾做的關(guān)于食品安全的隨機(jī)調(diào)查報告，30%多的人把食品安全放在更不安全因素的位。 　　不僅僅是在內(nèi)地，主要由內(nèi)地提供新鮮禽畜、蔬菜、干貨、罐頭食品的香港，也對內(nèi)地的食品安全問題關(guān)注多多。來自香港的全國人大代表吳康民表示，香港從內(nèi)地進(jìn)口的食品出現(xiàn)偽假和含有毒素的事例不少，此起彼伏，使香港同胞對內(nèi)地食品的安全以及監(jiān)管產(chǎn)生了懷疑。 　　在這樣的背景之下，對于我國的食品安全管理體制，是維持和完善現(xiàn)有的分段監(jiān)管方式，還是推進(jìn)統(tǒng)一監(jiān)管？如果要堅持現(xiàn)有監(jiān)管的基本模式，則應(yīng)該如何對漏洞百出的分段監(jiān)管做出有效調(diào)整和漏洞補(bǔ)充，使整個社會的食品安全形勢得到緩解？而如果要推進(jìn)統(tǒng)一監(jiān)管，在現(xiàn)有的部門和利益格局之下，又該如何有效的推進(jìn)統(tǒng)一監(jiān)管，是一步到位，還是漸進(jìn)推動？顯然這些都是立法者需要面對的問題。 　　三鹿事件之后，食品安全監(jiān)管體制如何理順，已經(jīng)變得刻不容緩，《食品安全法草案》的立法，就是這些制度努力的一個部分。 　　一審草案：授權(quán)國務(wù)院進(jìn)行調(diào)整 　　2007年12月23日，國務(wù)院法制辦主任曹康泰在十屆全國人大常委會第三十一次會議上，對《食品安全法草案》一審草案作說明時，明確了食品安全將繼續(xù)實(shí)施食品安全分段管理的體制。 　　在這個體制之下，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督，工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)產(chǎn)品的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法處理重大事故。 　　其實(shí)，這個體制早在2004年國務(wù)院23號文件當(dāng)中已經(jīng)有明確的規(guī)定，這一次，不過是把現(xiàn)行的做法加以法律化而已，也就是想通過立法將現(xiàn)行的體制穩(wěn)定化。 　　對于這個體制，委員們的主要意見即是：監(jiān)管部門太多，各管一段，有些事職責(zé)交叉。 　　長期非常關(guān)注食品安全問題，并曾在2007年全國人大上提出加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的議案的全國人大代表陳志坤表示，在這樣的體制之下，對比較好監(jiān)管、有權(quán)力的域，各個部門就都比較積極，如果是管起來比較麻煩或者沒有明確范圍的，就沒有部門去管。 　　劉振偉委員也表示，這個問題如果解決不了，《食品安全法草案》的制度設(shè)計就是再周到，在落實(shí)中也要打很大折扣。 　　劉委員還提出，食品安全監(jiān)管工作做得好的國家，如歐美的一些國家，監(jiān)管部門都相對集中。法國、英國、德國、加拿大等，食品風(fēng)險評估由一個部門做，主要是起協(xié)調(diào)作用，發(fā)揮專家的作用。同時，執(zhí)法由一個主要部門管，但中央與地方的職責(zé)分得比較清楚，都有管理邊界。而美國雖是多部門監(jiān)管，但“縱向到底”，農(nóng)業(yè)部管動物產(chǎn)品，食監(jiān)局管植物產(chǎn)品，環(huán)保署管投入品和飲用水安全，從頭管到尾，不交叉。 　　對于一審稿草案，金烈委員說，只是維持現(xiàn)在的監(jiān)管體制，基本上不去觸動現(xiàn)在的機(jī)構(gòu)，聽上去劃分得很清楚，但實(shí)際上里面有很多交叉。 　　方新委員表示，目前的寫法是一種泛指性的描述，且維持現(xiàn)行的分段管理體制的思路，雖然這樣的寫法為下一步的改革留有余地，但是職責(zé)還是不夠明確。 　　同時，由于沒有統(tǒng)一的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，在各個環(huán)節(jié)之外的事務(wù)應(yīng)該由哪個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)是分段監(jiān)管中的一個需要明確的問題，曾在香港特區(qū)當(dāng)過幾年政府的公共衛(wèi)生委員會主席的全國人大代表梁秉中提出，負(fù)責(zé)食品安全信息公布也應(yīng)該有一個專門的部門，那到底是什么部門？ 　　對于地方的管理體制，一審草案第4條規(guī)定縣級以上地方政府統(tǒng)一導(dǎo)，對本行政區(qū)域的食品安全負(fù)總責(zé)。雖然草案已經(jīng)明確縣級以上人民政府對本行政區(qū)域的食品安全負(fù)總責(zé)，但是究竟誰和哪個部門來負(fù)這個責(zé)任，不太明確。“這個體制在地方，由于部門上下設(shè)置不完全都對口，”沈春耀委員說，實(shí)際上，在基層執(zhí)法上要比這五個方面的部門還要多。 　　對于現(xiàn)有體制存在問題，十屆全國人大常委會第三十一次會議召開時是十屆全國人大常委會臨近任期屆滿。顯然，對于在體制中存在問題的解決，還需要等到下一屆人大和政府。一審草案表示，將根據(jù)實(shí)際情況“授權(quán)國務(wù)院進(jìn)行調(diào)整”。 二審草案：衛(wèi)生行政部門綜合協(xié)調(diào) 　　10個月之后，《食品安全法草案》二審再次拿到全國人大審議。此時，新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革方案已經(jīng)由十一屆全國人大通過。其間，衛(wèi)生大部制一度有傳聞，但更終沒有實(shí)現(xiàn)。 　　針對一審草案中委員比較關(guān)心的問題，草案加入了“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)”。這是一個突破，但仍然沒有明確食品安全的主管單位，只有協(xié)調(diào)單位。 　　“這部法要抓住大家更關(guān)心的監(jiān)管體制問題，努力加以解決、有所突破。”全國人大常委會委員，前湖南省委書記楊正午在二審分組審議中提出，現(xiàn)行的這種監(jiān)管體制不適應(yīng)食品安全，如果能夠突破的話，就要下決心，把多頭分段的監(jiān)管體制改為由一個部門主管、全過程監(jiān)督管理的監(jiān)管體制。 　　楊正午也認(rèn)識到我國的現(xiàn)實(shí)情況，他表示。這一點(diǎn)很難突破。 　　“怎么辦？”楊建議在現(xiàn)行監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，明確一個食品監(jiān)督管理的主管部門。如果不好明確主管部門，建議建立國家食品監(jiān)督管理委員會，統(tǒng)一協(xié)調(diào)。 　　“有沒有九龍治水，天下大亂的問題？”全國人大常委會委員，前河北省委書記白克明也表示，現(xiàn)在對食品生產(chǎn)經(jīng)營管理，證太多，有的一個部門要發(fā)兩個證，凡是管食品的都要發(fā)一個證。白表示，食品安全工作不可能只有一個部門來管，但是如何更好地管理，“需要認(rèn)真研究。” 　　達(dá)列力汗·馬米汗委員也表示，應(yīng)進(jìn)一步明確一個部門牽頭管理，即明確執(zhí)法主體，明確牽頭部門，其他部門在其職責(zé)范圍內(nèi)開展工作。 　　此外，達(dá)列力汗·馬米汗委員還表示，目前食品安全問題難點(diǎn)在農(nóng)村，更薄弱的環(huán)節(jié)也在農(nóng)村。很多執(zhí)法部門的工作延伸不到農(nóng)村去，所以農(nóng)村的食品安全不容忽視。建議本法草案對這一部分的內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步研究，并予補(bǔ)充。 　　楊正午也表示，需要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣這一級的監(jiān)督管理。修改稿明確由地方政府負(fù)總責(zé)，但分段監(jiān)管的部門是垂直管理，這種體制很不順，應(yīng)進(jìn)一步修改完善。 　　除了強(qiáng)調(diào)政府的職責(zé)，范徐麗泰委員表示，政府的工作必須要得到民間的支持和配合。 　　三審草案：全程監(jiān)管地方政府填補(bǔ)漏洞 　　2008年8月份，《食品安全法草案》草案在十一屆全國人大常委會第四次會議二審之時，一場影響廣泛的食品安全危機(jī)也正在蔓延之中，這就是“三鹿事件”。 　　三鹿事件的爆發(fā)，暴露了很多監(jiān)管體制中的漏洞。人們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有體制之下，有不少職能交叉，職能空白的漏洞問題。事件發(fā)生后，人們發(fā)現(xiàn)，到底由哪個部門來管理奶站并沒有明確的規(guī)定。于是，如何填補(bǔ)漏洞成為三審需要解決的一個重要問題。 　　三審草案在監(jiān)管體制上延續(xù)了二審草案的思路，仍將衛(wèi)生、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等部門明確作為食品安全監(jiān)督管理的主要部門。在中央的層面上，由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)；在地方層面上，由縣級以上人民政府統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)。 　　但是，三審則對此體制又作了一點(diǎn)補(bǔ)充性的規(guī)定。在這幾條規(guī)定中增加規(guī)定“地方政府在建立健全食品安全協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，要對食品安全實(shí)行全程的監(jiān)督管理”。也就是說在地方的分段監(jiān)管體制出現(xiàn)漏洞之處，由地方政府負(fù)責(zé)填補(bǔ)。其目的就是建立，從源頭到餐桌，各環(huán)節(jié)監(jiān)督到位，不存在空白的體制。 　　對于這一變化，林強(qiáng)委員說, “上級人民政府所屬部門在下級行政區(qū)域設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在所在地人民政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)下，依法做好食品安全監(jiān)督管理工作。”這一條款在字面上沒有任何問題，現(xiàn)在的問題是，從目前我們國家管理工作的實(shí)際情況來看，工商、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)督管理都是采用垂直管理，這條規(guī)定等于要讓這些有關(guān)部門接受雙重的導(dǎo)和指揮。 　　“亡羊補(bǔ)牢，未為晚矣。”倪岳峰委員說,奶制品暴露出目前的監(jiān)管機(jī)制確實(shí)對于食品安全形勢有不適應(yīng)的地方。目前的草案對于食品監(jiān)管體制沒有進(jìn)行大的調(diào)整，各部門的責(zé)任仍然不是很清晰，責(zé)任交叉依然比較突出，“這種局面不改變，體制機(jī)制不健全，食品的安全狀況很難有大的改觀。” 　　全國人大常委會委員、北京大學(xué)校長許智宏也表示，在中國目前的體制下，我有一些擔(dān)心，到底能不能真正做到這樣的監(jiān)管？ 　　許提出，在很多情況下，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工中的摻雜，基本上是利益驅(qū)使。所以除了加強(qiáng)管理外，我國必須有權(quán)威的檢測機(jī)構(gòu)。它們必須超越于部門，建立起自己的權(quán)威性，而不是追求自己的經(jīng)濟(jì)利益。 　　對于這一條，鄭功成委員說, 我贊成強(qiáng)化地方政府的責(zé)任和地方政府官員的責(zé)任，在強(qiáng)化責(zé)任的同時一定要搞好行政問責(zé)制。 　　鄭委員建議要加上“承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任”的條文，把行政問責(zé)制納入立法中，使問責(zé)制建立在法制規(guī)范的軌道上。 .pb{zoom:1;} .pb textarea{font-size:14px; margin:10px; font-family:"宋體"; background:#FFFFEE; color:#000066} .pb_t{line-height:30px; font-size:14px; color:#000; text-align:center;} /* 分頁 */ .pagebox{zoom:1;overflow:hidden; font-size:12px; font-family:"宋體",sans-serif;} .pagebox span{float:left; margin-right:2px; overflow:hidden; text-align:center; background:#fff;} .pagebox span a{display:block; zoom:1; overflow:hidden; _float:left;} .pagebox span.pagebox_pre_nolink{border:1px #ddd solid; width:53px; height:21px; *height:21px; line-height:21px; text-align:center; color:#999; cursor:default;} .pagebox span.pagebox_pre{color:#3568b9; height:23px;} .pagebox span.pagebox_pre 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